柞水县产业化精准扶贫工作调研报告

一、县情概况及经济社会发展情况

柞水县位于秦岭南麓、商洛西部，辖8镇1办81个村（居）委会，总人口16.5万人（其中农业人口13.5万人），总面积2332平方公里，耕地面积12.09万亩，林地面积306.2万亩，是一个“九山半水半分田”的土石山区县，也是国家扶贫重点县和秦巴山区贫困人口重要集聚地之一。柞水区位优势比较明显，具有较大发展潜力。一是资源丰富。已探明有较高开采价值的矿产37种，其中菱铁矿储量居陕西之首；可供开发的自然、人文景观80多处；柞水溶洞、凤凰古镇、牛背梁国家森林公园等景区景点享誉省内外；有羚牛等国家级重点保护动物20余种；中药材约1000多种，入典药物近200味，被誉为“天然药库”。二是生态良好。柞水属暖温带间北亚热带气候，年均气温15.9度，年日照时数1957小时，平均无霜期205天，降雨量760毫米，河流总径流量6.54亿立方米，森林覆盖率66.5%，植被覆盖率高达88%，被誉为“天然氧吧”。三是区位优越。西康铁路、包茂高速公路穿越县境，关天经济区规划将柞水作为三级城市定位，西安国际化都市圈和关中先进设备制造业基地规划将柞水纳入其中，使柞水成为西安及关中地区城市发展和产业布局中的重要组成部分。

近年来，柞水县立足资源和区位优势，围绕建设“一区三基地”（西安第二生活区、钢铁工业及有色金属材料基地、现代中药和绿色农产品生产加工基地），坚持“一个目标（推进跨越发展，建成陕南经济强县、打造关天经济区最具活力县域板块）揽全局、两大工业（矿产、医药）立支柱、三大产业（矿产冶金、生态旅游、现代医药）为主导、四大项目（林果、畜牧、特色农产品、劳务）促增收”的发展思路，大力实施生态立县、产业兴县、工业强县、旅游活县发展方略，突出扩城兴园强龙头、打造经济核心区这一重点，集中力量抓产业、上项目，建园区、壮实力，强基础、促增收，县域经济快速发展。2006年—2015年，年均经济增速达15.5%，连续6年居全市第一。2015年，全县实现生产总值41亿元，增长16.3%；全社会固定资产投资29.6亿元，增长33%；财政总收入3.75亿元，增长37.5%，其中地方财政收入1.49亿元，增长39.1%；社会消费品零售总额达到6亿元，增长16.2%；城镇居民人均可支配收入21000元，增长17.2%；农民人均纯收入7350元，增长27.3%，几项主要经济指标增速排名均居全市前列。县域经济综合排名由2005年全省第81位，上升到2015年全省第39位，先后获得了全国第六届县域经济基本竞争力提升速度最快百强县、国家卫生县城、全国文明县城、全国绿化模范县、西部“两基”攻坚先进县、中国经典山水文化旅游名县、中国最佳魅力旅游名县、陕西平安县、陕西旅游强县、陕南突破发展先进县等40余项荣誉。

今年上半年，柞水县围绕科学发展、富民强县主题，着力稳增长、调结构、强基础、惠民生、促发展，全县生产总值达到18亿元，增长13%；城镇固定资产投资22亿元，增长46.2%；社会消费品零售总额3.32亿元，增长18.5%；财政总收入1.6亿元，增长8%，其中地方财政收入1.2亿元，增长25.63%；城镇居民人均可支配收入达到11000元，增长28.1%；农民人均现金收入2800元，增长21.7%，实现了年度任务过半目标。在加快经济社会发展的同时，柞水县下大力气推进省级旅游示范县、省级食品安全县创建活动，全县呈现经济快速发展、社会全面进步、大局和谐稳定的良好局面。

二、柞水县精准扶贫工作情况

近年来，柞水县始终坚持精准扶贫，把上级扶贫决策同县情实际紧密结合，创新扶贫理念，探索扶贫方式，确立了“开发式、瞄准式、参与式”扶贫方针，坚持扶贫与扶智、改善基础设施与可持续发展、政府扶持与社会扶持、整村推进与统筹城乡发展四结合，走出了一条具有县域特色的扶贫开发之路，全县城乡面貌和群众生活显著改善，农民人均纯收入由2000年的919元增长到2015年的7350元，农村贫困人口由2000年的7.1万人减少到2015年的3.68万人，按照国家原定2760元的扶贫标准，有3.5万人口实现了脱贫，我县扶贫开发工作已从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。“十二五”期间，省级6个部门（单位）在我县开展“两联一包” 工作，市级15个、县级100个部门（单位）在我县开展“双包双促”精准扶贫工作。2015年以来，共实施帮扶项目120多个，投入扶贫资金2400多万元，使包扶村基础设施得到加强，贫困群众收入水平得到提高，生活条件得到改善，社会扶贫已经成为柞水县扶贫开发的重要力量。

但置身全国、全省和商洛的大局中来审视，柞水县扶贫工作仍然存在一些制约因素：立地条件差，地貌复杂，沟壑纵横；耕地稀缺，人均耕地0.6亩；农业基础薄弱，抵御灾害能力弱，经济发展空间十分有限；置县时间短，开发起步迟，尽管后发优势明显，后期发展速度较快，但经济总量较小，人均占有量偏低；基础差、底子薄、欠发达仍是基本县情；贫困面积较大，统筹区域协调发展的难度不小，城镇化率相对较低，劳动力转移较频繁，劳务经济是农民增收的主渠道，按2950元新扶贫标准统计，仍有11552户31193人处在贫困线以下，特别是农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入尽管以高于省市平均速度增长，但总量仍在全省低位徘徊；人口素质不高，社会事业发展相对滞后，痴呆傻哑等智障人群约占总人口的5.42%，总体还属国家级扶贫开发重点县和集中连片特困地区贫困县。

三、产业化精准扶贫工作情况

柞水县自2015年以来在精准扶贫工作中，“狠抓贫困户产业发展促增收，狠抓特殊群体政策托底扶贫促保障”两项重点工作，扎实推进“五个一批”工作举措，取得了实实在在的扶贫成效。

柞水县针对农民收入水平低，农业产业发展是短板，农民增收缺乏稳定支撑的实际，按照“战略产业规模化、区域产业特色化、传统产业精品化”的思路，把产业扶贫作为重中之重来抓，坚持以市场为导向，以资源为依托，以科技为支撑，以产业扶贫政策为导向，大力发展优势主导产业，着力培育扶贫龙头企业，扶持农民专业合作组织，建设现代农业示范园区。以大项目带动增加农民收入，以大产业覆盖增加农民收入，以大培训转移增加农民收入。对丧失劳动能力、严重残疾、五保户等特殊群体，柞水县采取“保”的办法，实行政策兜底，保证他们有饭吃、有衣穿、有房住，能就医。

为了确保精准扶贫两项重点工作有效推进，柞水县着重在“精准”上下功夫、求突破，采取“人分四类、户分四型、策分四法”的靶向瞄准办法。一是人分四类：按照标准将贫困村人口分成五保人、残障人、明白人、能人四个类型，分类建好四册，作为“一人一措”精准帮扶的依据。对能人大户，激励创业，领办合作经济组织，带领贫困户增收脱贫；对有一技之长的明白人，扶持发展个体经济、家庭农场，依靠产业稳定脱贫；对丧失劳动能力、严重残疾、五保户等特殊群体，采取“保”的办法，实行政策托底，保证他们有学上、有饭吃、有衣穿、有房住，能就医。二是户分四型：按照农村家庭富裕程度将每户分为危困型、温饱型、宽裕型、小康型四个类型，建立四簿实名登记。靶向瞄准到前两型，针对每户实际情况，制定相应的脱贫规划，选准恰当的致富项目，采取有效的帮扶举措，为“一户一策”精准扶贫奠定基础。三是策分四法：按照“干部引领、企业带动、能人示范、双业促动”的发展方式，实现“一户一策”。一方面依靠驻村干部、村班子成员、党员、能人大户担任“带富小组”组长，依托他们脑子活、点子多、信息广、有技术的优势，引导有想法、有决心的农户参与产业开发，形成支部引领、共同富裕的动车效应。另一方面按照“依托企业兴产业，发展产业带农户”的思路，鼓励贫困村组建产业协会，成立农民专业合作社，建立农业产业化龙头企业，引导贫困户通过土地流转、联户经营、股份合作等形式，与企业建立紧密利益联结机制，实现企业引领贫困村发展。同时，着力打造园区就业、景区创业、电子商务、产业融合四个平台，促进贫困村群众增收致富。依托园区、景区、社区实现贫困群众就地就业；坚持把美丽乡村、乡村旅游与扶贫开发有机结合，大力实施旅游扶贫项目，依托乡村旅游示范村带动当地群众创业就业；着力构建县有电子商务产业园、镇有电子商务服务站、企业和营销大户有网络销售窗口、县镇村有物流快递全覆盖的城乡电子商务平台，引领做大做强“一镇一业”、“一村一品”；加快推进三产融合，大力发展第三产业和新兴产业，实现贫困群众转移就业。

    目前，柞水县贫困农户中有3800户发展特色产业达到一定规模，实现了稳定增收，有望年底实现脱贫；2524户3547人特殊人口得到民政等部门救助，448名农村家庭贫困大学生得到资助，达到有学上、有饭吃、有衣穿、有房住，能就医的标准。

四、精准扶贫面临的困境

当前，柞水县依然面临贫困面大，贫困程度深，农业基础设施薄弱，经济总量较小，扶贫开发依然有很长的路要走。

一是扶贫开发任务仍然艰巨。由于贫困面大，贫困程度深，贫困人口多，在已经解决温饱的人口中，很大一部分生产、生活水平仍然不高，因灾因病因学返贫现象时有发生。特别是国家扶贫标准提高后全县还有51个贫困村11552户、31193人生活在贫困线以下，精准扶贫攻坚任务依然十分艰巨。

二基础设施建设滞后，发展瓶颈仍未突破。交通基础设施建设滞后，特别是产业化发展的相关基础设施薄弱，抗旱防汛能力较弱；集镇配套功能设施还有待完善，满足不了经济发展的需求。

三是农业市场化竞争力弱。传统农业生产方式仍然占统治地位，农业现代化程度低，现代农业技术缺乏，规模化程度不高，参与市场化竞争的能力弱，仍需继续加大扶持力度。

五、今后工作思路

今后工作中，柞水县将进一步抢抓机遇，用足用活各种优惠政策，在扶贫政策、体制、机制上大胆进行实践探索,着力做好“三篇文章”（贫困地区的文章到发达地方去做、以农业产业化带动农民增收；农业的文章到工业去做、以工业化带动农业增效；农村的文章到城镇去做、以城镇化带动农村发展），以“三化”带“三农”（以农业产业化带动农民增收、工业化带动农业增效、城镇化带动农村发展），真正实现扶贫模式从“输血式”——“造血式”——“参与式”的转变，坚定不移地实施生态立县、产业兴县、工业强县、旅游活县发展战略，继续坚持既定的发展思路不动摇，以转变经济发展方式为主线，大力发展循环经济，加快建设“一区三基地”，全力推进跨越发展，努力实现经济发展速度持续高于省市平均水平，生产总值、固定资产投资、财政收入、城乡居民收入“四个翻番”和循环经济发展、县域经济综合实力、民生和公共服务保障“三个上水平”，县域经济综合排名在陕南、陕西和关天经济区继续前移，跻身陕西中上游水平，建成陕南经济强县，把柞水打造成为关天经济区最具活力的县域板块和秦巴山区扶贫攻坚示范县。一是打造百亿级产业集群，着力推进工业经济跨越发展。大力实施工业强县战略，做强做大矿产冶金和现代医药两大支柱工业，力争3年内全县工业总产值突破130亿元，实现增加值46亿元，实现税收6.8亿元以上，建成关天经济区内钢铁工业及有色金属材料基地和现代中药生产加工基地。二是建设西安第二生活区，着力推进旅游产业跨越发展。全面实施旅游活县战略，加快创建省级旅游示范县，建成国家5A级景区1个、4A级景区1个、3A级景区2个、三星级以上宾馆饭店6家，加快建设西安第二生活区、西安近郊旅游目的地和大秦岭山水终南山板块吸引力最大、美誉度最高的全国旅游强县。接待游客达到400万人次以上，旅游总收入达到16亿元，带动当地农民人均增收2500元。三是加速农业产业化进程，着力推进农村经济跨越发展。加快汇生源等6个农业示范园区建设，加大农业结构调整力度，大力发展以林果、畜牧、花卉、中药材和豆制品加工绿色农产品等特色产业为重点的高效生态农业，3年内全县发展农村经济合作组织15个、农业龙头企业5户，扶持产业扶贫示范村25个，发展产业示范户5000户，扶持扶贫龙头企业项目10个，努力打造关天经济区绿色农产品生产加工基地。四是切实加快城镇化步伐，着力推进城乡建设跨越发展。进一步完善县城基础设施，加大城市美化、绿化、亮化力度，创新城市综合管理长效机制，提升城市品位和管理水平，努力创建国家园林城市。加快重点镇建设，升级改造省道、县道，提高镇、村公路标准，完善电力、通讯设施，逐步缩小城乡差距，提高发展保障能力。五是保障和改善民生民本，着力推进公共服务跨越发展。调整财政支出结构，大幅增加民生投入，重点抓好教育公平、医疗均等、就业充分、保障完善等民生工程，逐步建立保障待遇正常调节机制，力争赶超全省平均水平。

在推动经济社会跨越发展的进程中，我们牢固树立开发式扶贫的理念，继续坚持以扶贫开发总揽全局，以集中连片贫困村为主战场，以贫困人口为主要对象，统筹兼顾，综合治理，全力打好扶贫攻坚战。具体工作中抓好“五个一”，即：突出“一个核心”，千方百计增加农民收入。依托重大项目建设、旅游产业开发、农村主导产业培育，坚定不移地实施好农民增收八大工程和四大项目，大力引进和实施农业产业类项目，发展壮大农村合作经济组织，着力提高农业产业化经营水平，促进农业快速发展、农民持续增收。到2016年，力争扶贫对象人均纯收入达到2800元，年均增长27%以上。实施“一个工程”，全力以赴抓好陕南移民搬迁工程。围绕“十三.五”，实现6714户25500人的搬迁目标，对居住在高寒边远地区、生存环境恶劣区域的贫困户实施整体搬迁安置，在全县建设6个移民示范小区和20个移民新村集中安置点。扎实抓好搬迁户家庭成员就业，力争每一个贫困户有一名成员实现就业转移，确保搬迁群众“搬得出、稳得住、能致富”。改善“一个条件”，多措并举改善贫困群众生产生活条件。将新农村建设、退耕还林、口粮田建设、人饮解困、流域治理、移民搬迁、农业开发、通达工程等项目及各类资金进行整合，集中向扶贫开发重点区域投入，加大水、电、路、气等基础设施建设力度，加快新农村建设，开展山、水、田、林、路综合治理，着力解决贫困群众出行、饮水、用电等方面的困难，把贫困村建成功能齐全、产业发展、环境优美、文明和谐的新农村。提升“一个能力”，群策群力提高扶贫对象自我发展能力。将扶贫与扶智相结合，充分依托县内外各职业院校及雨露工程、人人技能工程等技能培训平台，加强劳动力转移技能培训和农民实用技术培训，增强外出务工人员的劳动技能。切实抓好基础教育，创建“双高双普”和教育强县，为扶贫开发提供智力和人才支撑。抓好“一个保障”，多方联动提高群众社会保障水平。加强扶贫开发与农村最低生活保障、新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险等社保制度的有效衔接，实现人群全覆盖，把保障措施落实到扶贫对象，确保应保尽保、应扶尽扶。以省级单位“两联一包”为推手，扎实推进“双包双促”，充分发挥社团组织的作用，为贫困镇、村、户的发展贡献智慧和力量。

六、保障措施和目标

柞水县将毫不动摇的坚持“123456”精准脱贫思路，确保在2018年全县31193人贫困人口基本脱贫。

（一）实现一个目标：到2018年底，全县贫困户11552户、贫困人口31193人完成摘帽目标。

（二）打赢两个战役：打赢51个贫困村摘帽战役，打赢全县贫困户脱贫摘帽战役，为了实现这个摘帽目标，贫困村和贫困户要达到村“十有”、户“八有”：

1、贫困村达到“十有”。

（1）有主导产业；

（2）有经济组织（农民专业合作社、其他经济组织、家庭农场、专业大户等）；

（3）有卫生合疗室（小病不出村，合疗方便报销）；

（4）有村民活动场所、敬老所（小型文化广场、敬老场所）；

（5）有完善的网络通信设施（网上销售平台）；

（6）有小学和幼儿园；

（7）有零售超市；

（8）有综合性文化服务中心；

（9）有金融服务代办点；

（10）良好的村容村貌（能通水、通电、通路、通网，村内环境整洁）。

2、贫困户达到“八有”：

（1）有安全稳定的住房（不出现危房、破房，要宽敞明亮）；

（2）有干净卫生的厕所（逐步达到水冲式）；

（3）有新能源（有太阳能或沼气或液化气有取暖设施）；

（4）有稳定的收入项目（户有基本收入来源，包括打工、种植业、养殖业、加工、商务等）；

（5）有基本的网络通信设施（有手机或电话、电视、宽带、广播）；

（6）有基本的交通工具（有自行车或摩托车或三轮车等）；

（7）有干净的自来水；

（8）有环境优雅的庭院。

（三）建立“三个机制”：

1、领导机制。县有脱贫攻坚领导小组、镇有脱贫攻坚工作组，村有脱贫攻坚工作队。

2、作战体系。县有作战指挥部、镇有作战指挥室，村有前线作战指挥所。

3、考评机制。建立党政领导班子和领导干部实绩考核办法和脱贫攻坚研判评估办法。

（四）创立“四个模式”：

1、支部引领；2、企业带动；3、能人帮扶；4、双业促进（就业创业）。

（五）实施 “五个一批”工程：一是发展生产脱贫一批；二是异地搬迁脱贫一批；三是生态补偿脱贫一批；四是发展教育脱贫一批；社会保障兜底脱贫一批。

（六）实施“六个精准”：扶持对象精准；项目安排精准；资金使用精准；措施到户精准；因村派人精准；脱贫成效精准。

七、建议

一是建议从产业化发展急需改善的环节入手加大扶持力度。农业产业化发展大致由三个环节组成：生产条件（基础设施保障）——生产环节（技术保障）——销售环节（营销队伍保障），产业化项的发展需要支持的环节不同，建议从急需改善的环节入手给予支持，把有限的资金用在刀刃上，发挥长远效益，避免盲目支持和浪费。

二是建议财政扶贫资金加大对农村基础设施建设和社会公益事业的支持力度。柞水县贫困面大，大部分深山区、石山区聚居区域交通、水利、教育、卫生、住房等基本生存问题还未解决，还不具备发展产业的条件，只有基础保障条件改善了，产业发展才能走上持续、稳定的道路。

三是建议把扶贫资金切块到县后，适时下达资金计划各镇办。首先是镇办对基层情况比较了解，更能结合本地实际确立扶贫项目；其次是可以减少中间环节，有效防止扶贫项目资金下达时已错过实施季节的情况出现。

四是建议上级扶贫部门加大对扶贫资金项目的效益评估。首先是有利于保证扶贫项目效益最大化，避免浪费；其次可以使各类扶贫项目工程的质量得到保证。

五是建议简化产业化扶贫信贷程序，执行人民银行基准利率，实施全额贴息。转变部分贴息为全额贴息，使真正需要发展产业的贫困农户能顺利获得贷款支持。引导贫困群众通过产业发展和自力更生脱贫致富，真正实现开发式精准扶贫的目标。

六是建议扩大“圆梦行动”的资助范围，提高资助额。

柞水县是国家级贫困县，一个农村贫困家庭大学生能顺利完成大学学业，脱贫致富就大有希望，建议将在册农村贫困家庭考取二本以上的学生一次性资助额度提高为20000元/人，一般农村家庭（含三本生）资助额度为12000元/人。